Vaikuttavaa kotouttamista

Koko dokumentti sivutettuna

Kirjoittajat: Kari Hämäläinen on johtava ekonomisti ja Matti Sarvimäki erikoistutkija Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa. Artikkeli on julkaistu Tilastokeskuksen Hyvinvointikatsauksessa 2/2011.

Vuoden 1999 kotouttamislaki on edistänyt maahanmuuttajien kotouttamista. Lain seurauksena maahanmuuttajamiesten työllisyys ja tulot lisääntyivät merkittävästi ja riippuvuus tulonsiirroista väheni.

Maahanmuuttajien määrän kasvu on nostattanut kiivaan julkisen keskustelun maahanmuuttajien kotouttamisesta. Viimeisen kahden vuosikymmenen aikana Suomeen tulleiden maahanmuuttajien määrä on yli viisinkertaistunut. Samalla lähtömaiden koostumus on muuttunut.

Vuonna 1990 Suomessa vakinaisesti asuvista ulkomaiden kansalaisista noin puolet oli Länsi-Euroopasta, mutta nykyisin länsieurooppalaisia on alle viidennes. Eniten maahanmuuttajia, noin 40 prosenttia, on tullut entiseen Neuvostoliittoon kuuluneista maista. (Maahanmuuton taloudellisista vaikutuksista ks. Sarvimäki 2010.)

Kotouttamistoimien vaikutuksista vähän tietoa

Maahanmuuttajien määrän kasvaessa kotouttamispolitiikan kysyntä on lisääntynyt. Kotouttaminen on lakitekstin mukaan kotoutumisen monialaista edistämistä ja tukemista viranomaisten ja muiden tahojen toimenpiteillä ja palveluilla. Termi esiintyi ensimmäisiä kertoja Maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen toimikunnan komiteanmietinnössä vuonna 1997, ja ensimmäinen "kotouttamislaki" astui voimaan vuoden 1999 toukokuussa. Kotouttamislakia on muutettu jo kahteen otteeseen, joten ainakaan kaikkia kotouttamisen osatekijöitä ei ole pidetty onnistuneina.

Kotoutumisen edistämiseen pyrkivää lainsäädäntötyötä on tehty käytännössä tuntematta kotouttamistoimenpiteiden vaikutuksia. Sen vuoksi on kiinnostavaa, että hallituksen viimeisimmässä asiaa koskevassa lakiesityksessä korostetaan useissa kohdissa sekä palvelujen että kotouttamisen vaikuttavuuden lisäämisen tarvetta.

Tässä artikkelissa esitelty vaikuttavuustutkimus nojautuu Tilastokeskuksen tuottamaan henkilötason pitkittäisaineistoon. Tutkimusaineisto perustuu 15 prosentin otokseen työikäisistä, vuosina 1989–2003 Suomeen tulleista maahanmuuttajista. Varsinaiseen tutkimukseen valitsimme ne maahanmuuttajat, jotka saapuivat vuoden 1990 tammikuun ja vuoden 1999 toukokuun välisenä aikana.

Tarkastelussa eivät ole mukana ne maahanmuuttajat, jotka eivät olleet kolmen ensimmäisen maassa olovuoden aikana työttöminä työnhakijoina tai asuneet toimeentulotukea saaneessa kotitaloudessa. Lisäksi analyysi rajoittuu maahanmuuttajamiehiin, koska vastaavat naisia koskevat tulokset ovat liian epätarkkoja esitettäviksi.

Sivun alkuun

Maahanmuuttajalla on velvollisuus osallistua kotouttamissuunnitelman tekoon

Kotouttamissuunnitelman tekemiseen osallistuvat kunta, työvoimatoimisto ja maahanmuuttaja. Suunnitelmassa sovitaan maahanmuuttajan ja hänen perheensä kotoutumista edistävistä toimenpiteistä. Suunnitelma on henkilökohtainen, mutta sen sisältö riippuu myös maahanmuuttajan perheen tilanteesta ja tarpeista. Maahanmuuttajalla on velvollisuus osallistua suunnitelman laatimiseen ja noudattaa suunnitelmassa sovittuja toimenpiteitä. Kieltäytyminen suunnitelman teosta tai osallistumisesta sovittuihin toimenpiteisiin johtaa kotouttamistuen alentamiseen.

Kotouttamissuunnitelman tyypillisiä osia ovat kielikurssit, työvoimapoliittiset toimenpiteet, työharjoittelu, työelämävalmennus, kuntoutus, ammatinvalinnan ohjaus ja näihin rinnastettavat toimet. Muun kuin työvoimahallinnon tarjoama rinnasteinen koulutus on tullut yhä merkittävämmäksi osaksi maahanmuuttajien kotouttamista. Esimerkiksi pääkaupunkiseudulla rinnasteisen koulutuksen osuus kaikesta kotouttamiskoulutuksesta on ollut 40 prosentin luokkaa viime vuosina. Rinnasteisen koulutuksen määriä ja kustannustietoja ei ole kuitenkaan kattavasti tilastoitu.

Kotouttamissuunnitelma oli lain mukaan laadittava viiden kuukauden kuluessa työttömyyden alkamisesta tai toimeentulotuen saamisesta ja se tehtiin kolmeksi vuodeksi. Vuoden 2006 alussa kotouttamislakia muutettiin niin, että kotouttamissuunnitelma on laadittava kahden kuukauden kuluessa väestötietojärjestelmään ilmoittautumisesta, ja tietyissä tapauksissa oikeutta saada kotouttamissuunnitelma voidaan jatkaa kahdella vuodella.

Viimeisimmässä vuoden 2011 syyskuussa voimaan astuvassa uudistuksessa kotouttamislain soveltamisen piirissä olevien maahanmuuttajien määrää pyritään lisäämään ja varsinainen kotouttamissuunnitelma tehdään tarvittaessa alkuarvioinnin jälkeen.

Sivun alkuun

Kotouttamislaki tutkimusasetelmana

Kotouttamislain vaikutusten selvittämisessä keskeisellä sijalla on laissa mainittu päivämäärä 1.5.1997, sillä kotouttamissuunnitelma koskee vain tämän päivämäärän jälkeen saapuneita maahanmuuttajia. Kuvio 1 esittää kuukausittain vuoden 1990 tammikuun ja vuoden 1999 huhtikuun välisenä aikana kotouttamissuunnitelman saaneiden maahanmuuttajien osuudet. Jokainen kuvion piste on kahden kuukauden aikana Suomeen saapuneiden maahanmuuttajien keskiarvo. Yhdessä pisteessä on keskimäärin nelisenkymmentä maahanmuuttajaa. Lisäksi kuviossa on kaksi eri tavoin määriteltyä regressiokäyrää.

Kuvio 1. Vuoden 2003 loppuun mennessä kotouttamissuunnitelman tehneiden maahanmuuttajien osuudet maahantulokuukauden mukaan. Pisteet ovat kahden kuukauden keskiarvoja.

Lähde: Sarvimäki ja Hämäläinen 2010.

Kuviosta käy ilmi, että kotouttamissuunnitelman tehneiden maahanmuuttajien osuus kasvoi vuoden 1997 toukokuussa 41 prosenttiyksikköä (keskivirhe viisi prosenttiyksikköä). Kotouttamissuunnitelman saaneiden osuus kasvaa entisestään kahden ensimmäisen vuoden aikana. Vuoden 1999 huhtikuussa maahan tulleista henkilöistä jo neljä viidestä on tehnyt kotouttamissuunnitelman.

Alkuvaiheen kasvu johtuu siitä, että vuoden 1997 toukokuun ja vuoden 1999 toukokuun välisenä aikana työllistyneet maahanmuuttajat eivät olleet enää velvoitettuja kotouttamissuunnitelmaan lain tullessa voimaan. Kiinnostavaa on myös se, että vain harva ennen vuoden 1997 toukokuuta saapuneista maahanmuuttajista sai kotouttamissuunnitelman.

Sivun alkuun

Kotouttamissuunnitelmat paransivat maahanmuuttajien työllisyyttä

Kuvion 2 kolmessa osakuviossa esitetään tuloksia maahanmuuttajien kotouttamistoimien vaikutuksista vuoden 2003 tilanteen mukaan. Osakuvioissa 2a ja 2b laskevat käyrät kuvastavat maahanmuuttajien työmahdollisuuksien parantumista maassaolon pidentyessä: 1990-luvun alussa saapuneiden maahanmuuttajien työllisyys ja ansiotulot olivat vuonna 2003 huomattavasti paremmat kuin 1990-luvun loppupuolella saapuneiden. Osakuvion 2c nousevat käyrät puolestaan kuvaavat sitä, että vastikään Suomeen saapuneet ovat riippuvaisempia sosiaalietuuksista kuin maassa pidempään asuneet maahanmuuttajat.

Kuvio 2. Maahanmuuttajien työkuukaudet, vuositulot ja saadut tulonsiirrot vuonna 2003 maahantulokuukauden mukaan.


Lähde: Sarvimäki ja Hämäläinen 2010.

Kotouttamissuunnitelmien arvioinnin kannalta keskeistä on se, että niin työkuukaudet kuin työtulotkin hyppäävät ylöspäin vuoden 1997 toukokuussa. Samaan aikaan myös kotitalouksien saamat sosiaalietuudet vähenevät selvästi. Muutokset ovat tilastollisesti merkitseviä, mutta pienen otoskoon takia luottamusvälit jäävät varsin suuriksi.

Havaintojen perusteella vuoden 1999 kotouttamislaki edisti maahanmuuttajien kotoutumista. Piste-estimaattien mukaan kotouttamissuunnitelman laatiminen kasvatti vuosittaisia työkuukausia noin neljällä kuukaudella ja ansiotuloja noin seitsemällä tuhannella eurolla. Työllisyyden parantumisen takia kotouttamissuunnitelmat lähes puolittivat saatujen tulonsiirtojen määrän (yksityiskohdista ks. Sarvimäki ja Hämäläinen 2010). Käytettävissä oleva otos oli kuitenkin niin pieni, että vaikutusten täsmälliseen suuruuteen liittyy merkittävää epävarmuutta. Lisäksi tulosten tulkintaa vaikeuttaa se, että aineisto ei sisällä tietoa kaikista toimenpiteistä kuten esimerkiksi työvoimahallinnon tarjoamalle koulutukselle rinnasteisesta koulutuksesta.

Sivun alkuun

Paljon jää vielä oppimatta

Edellä esitetyn perusteella vuoden 1999 kotouttamislaki näyttää parantaneen maahanmuuttajien menestystä työmarkkinoilla ja vähentäneen heidän riippuvuuttaan tulonsiirroista. Kotouttamissuunnitelmia voidaan hyvin perustein pitää vaikuttavana politiikkatoimena. Samalla on kuitenkin ymmärrettävä, että tulokset ovat pienen otoskoon takia hyvin epätarkkoja. Lisäksi ne kuvaavat vain ensimmäistä kotouttamislakia edeltävän ja sen jälkeisen tilanteen eroja. Niiden perusteella ei voida päätellä, ovatko nykyiset kotouttamistoimenpiteet niin tehokkaita kuin ne parhaassa mahdollisessa järjestelmässä voisivat olla.

Käytettävissä olevan tutkimusasetelman avulla on mahdotonta selvittää, millainen paras mahdollinen kotouttamisjärjestelmä olisi. Myös vastaus siihen, miksi kotouttamissuunnitelmat toimivat, jää suurelta osin spekulaation varaan. Ainoa luotettava keino vastata tähän kysymykseen olisi tehdä järkevästi suunniteltuja pilottihankkeita.

Tämän suuntainen kokeilu on yhdistetty viimeisimpään kotouttamislain uudistukseen (HE 185/2010). Valitettavasti kokeilun suunnitteluun ei nähtävästi ole osallistunut kvantitatiiviseen arviointitutkimukseen erikoistuneita asiantuntijoita. Mainittu kokeilu ei nimittäin tuota vaikuttavuusarvioinnin kannalta olennaisia koe- ja vertailuryhmiä. Asia olisi voitu korjata pienellä suunnittelulla – syntyiväthän tällaiset ryhmät vuoden 1999 lakitekstin pohjalta suunnittelemattakin.

Lähteet:

Sarvimäki, M. 2010. Maahanmuuton taloustiede: lyhyt johdatus. Kansantaloudellinen aikakauskirja 3/2010.
Sarvimäki, M. – Hämäläinen, K. 2010. Assimilating Immigrants. The Impact of an Integration Program. CReAM DP No. 19/10. University College London.

_________________

Tutkimuksen vertailuasetelma saatiin kotouttamislaista

Lakeja valmisteltaessa tutkimustietoa on yleensä niukasti saatavilla. Vaikutukset arvioidaan lainmuutosten jälkeen – mikäli niitä ylipäätään halutaan selvittää. Luotettava arviointi on kuitenkin mahdotonta, jos arviointiin ei ole varauduttu jo lakia säädettäessä. Lakimuutokset koskettavat useimmiten kaikkia kohderyhmään kuuluvia, minkä vuoksi uskottavia vertailuryhmiä ei yleensä ole.

Julkisen vallan toimenpiteiden vaikuttavuutta on mahdollista arvioida luotettavasti vain silloin, kun on kaksi samankaltaista ryhmää, joista toinen on toimenpiteiden kohteena (kohderyhmä) ja toinen ei (vertailuryhmä). Ensimmäisen kotouttamislain toimeenpanossa on kaksi tekijää, jotka edesauttavat samanlaisten kohde- ja vertailuryhmien muodostamista. Ensinnäkin laissa on määritetty tarkka päivämäärä, jonka jälkeen maahan saapuneet maahanmuuttajat ovat velvoitettuja kotouttamissuunnitelmaan. Toiseksi päivämäärä asetettiin kahden vuoden takautumalla ajankohtaan 1.5.1997.

Velvoite ja oikeus suunnitelmaan olivat voimassa kolme vuotta siitä, kun maahanmuuttaja oli ensimmäisen kerran merkitty väestötietojärjestelmään. Kotouttamissuunnitelma oli lain mukaan laadittava viiden kuukauden kuluessa työttömyyden alkamisesta tai toimeentulotuen saamisesta. Suunnitelma tehtiin kolmeksi vuodeksi.

Tutkimuksen kohde- ja vertailuryhmän muodostamista voi havainnollistaa kahdella maahanmuuttajaryhmällä, joista ensimmäinen saapuu Suomeen 30.4.1997 ja toinen 1.5.1997. Kaksi vuotta myöhemmin kotouttamislaki astuu voimaan, jolloin jälkimmäiselle ryhmälle syntyy velvoite laatia kotouttamissuunnitelma, mutta ensimmäiselle ei. Ryhmiin jakoa voidaan pitää satunnaisena, koska maahantulijat eivät Suomeen saapuessaan tiedä tulevasta laista. Tämän johdosta ryhmien välinen vertailu paljastaa kotouttamissuunnitelmien vaikutuksen.

Edellä mainitun ajatuksen siirtäminen vaikuttavuusarviointiin on hieman monimutkaisempaa. Yksi syy on se, että osa vuoden 1997 toukokuun jälkeen saapuneista työllistyi ennen kotouttamislain voimaantuloa, joten heidän ei tarvinnut osallistua kotouttamissuunnitelmaan. Toisaalta jotkut ennen vuoden 1997 toukokuuta saapuneista maahanmuuttajista hankkivat suunnitelman vapaaehtoisesti. Nämä ovat tavanomaisia arviointitutkimuksen ongelmia, jotka voidaan ratkaista normaalimenetelmien avulla.

Huomattavasti harmillisempi ongelma on se, että pienessä maassa maahanmuuttajien määrä on tilastollisen analyysin näkökulmasta vähäinen. Tilannetta vaikeuttaa se, että tutkimuksiin luovutetaan pienehköjä otoksia alunperinkin pienestä populaatiosta. Tämä lisää vaikuttavuusarvioiden epävarmuutta ja heikentää olennaisesti päätöksentekijöiden käytössä olevan informaation laatua.

 

Hyvinvointikatsauksen artikkeleita ja muita kirjoituksia saa siteerata lähde mainiten. Kokonaisen kirjoituksen lainaamiseen tulee saada kirjoittajan lupa. Kirjoittajat kirjoittavat omissa eivätkä Tilastokeskuksen nimissä.

Päivitetty 30.5.2011